تنفيذ الأحكام الإدارية "الغرامة التهديدية"
"الحجز"
الأستاذ محمد قصري رئيس المحكمة
الإدارية بالرباط
مقدمــة
في الواقع لا قيمة للقانون بدون تنفيذ ولا قيمة لأحكام القضاء بدون تنفيذها
ولا قيمة لمبدأ الشرعية في الدولة ما لم يقترن بمبدأ آخر مضمونه احترام أحكام
القضاء وضرورة تنفيذها وإلا فماذا يجدي أن يجتهد ويبتكر القاضي الإداري في إيجاد
الحلول الناجعة بما يتلائم وصون الحقوق
والحريات والمشروعية إذا كانت أحكامه مصيرها الموت. فما يطمح إليه كل متقاض من رفع
دعواه لدى القضاء الإداري ليس هو إغناء الاجتهاد القضائي في المادة الإدارية بل
استصدار حكم لصالحه يحمي حقوقه المعتدى عليها من طرف الإدارة مع ترجمة منطوقه على
أرض الواقع بتنفيذه.
إن عدم التنفيذ يضرب في الصميم حرمة وهيبة وقدسية القضاء وتزرع الشك حول
فعالية وجدوى قضاء إداري يقتصر دوره على معاينة عدم مشروعية المقررات الإدارية
المطعون فيها أو الحكم بالتعويض، إن ذلك يتعارض مع الآمال المعقودة على هذه
المحاكم في بناء صرح دولة الحق والقانون فبدون تنفيذ تصير الأحكام عديمة
الجدوى والفعالية ويفقد الناس ثقتهم في
القضاء ويدب اليأس في نفوسهم وينعدم الأمن والاستقرار وذلك كما يقول صاحب الجلالة
الحسن الثاني تغمده الله بواسع رحمته " يجر المرء إلى تفكير آخر هو
انحلال الدولــــة.
وإشكالية
تنفيذ الأحكام الإدارية يكمن في الأساس في غياب مسطرة فعالة وناجعة لإجبار الإدارة
على التنفيذ، فقانون المحاكم الإدارية وكذلك قانون المسطرة المدنية لا يتضمنان
الوسائل اللازمة لجبر الإدارة على تنفيذ الأحكام القضائية الحائزة لقوة الشيء
المقضي به.
فالمشرع في القانون 90.41 من
خلال الفصل 49 منه اكتفى بالقول على أنه يتم التنفيذ بواسطة كتابة
ضبط المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم
ويمكن للمجلس أن يعهد تنفيذ قراراته إلى محكمة إدارية كما أن المادة 7 منه نصت على
أن تطبق أمام المحاكم الإدارية القواعد المقررة في قانون المسطرة المدنية ما لم
ينص على خلاف ذلك وإذا كانت الأحكام القضائية الصادرة ضد الأفراد الحائزة لقوة
الشيء المقضي به تتضمن في مواجهتهم إمكانية التنفيذ الجبري المنصوص عليها بالباب
الثالث من قانون المسطرة المدنية فإن هاته القواعد الجبرية المحال عليها بموجب
الفصل 7 من القانون 90.41 لا نجد لها تطبيقا في مواجهة أشخاص القانون العام
لاعتبارات خاصة تحذر التنفيذ الجبري ضد الإدارة تستمد جذورها من نظرية القانون
العام كالفصل بين السلطات واستقلال الإدارة في مواجهة القاضي وامتياز التنفيذ
المباشر واختلاف الصيغة التنفيذية للأحكام الإدارية عن الأحكام العادية القابلة
للتنفيذ الجبري وحسن سير المرافق العام بانتظام وعدم تعطيل وظيفة النفع العمومي،
ومن تم يبقى تنفيذ الأحكام الإدارية مرتبط بأخلاقيات الإدارة وامتثالها طواعية
للتنفيذ. وعملية التنفيذ في مواجهة الإدارة تنطلق بصدور الحكم الحائز لقوة الشيء
المقضي به وتذييله بالصيغة التنفيذية الخاصة بالأحكام المدنية إعمالا للفصل 7 من
القانون 901.4
المحيل على قواعد المسطرة المدنية في انتظار تدخل تشريعي وقد يديل هذا الحكم من
طرف المحكمة الإدارية المصدرة للحكم أم من طرف الغرفة الإدارية في حالة إلغاء
الحكم والتصدي للنزاع وقد ينفذ من المحكمة المصدرة للحكم عن طريق توجيه الملف
التنفيذي للعون القضائي المختار من طرف
طالب التنفيذ تفاديا للإشكاليات القانونية المترتبة عن توجيه إنابة قضائية إلى
المحكمة العادية التي يقع بدائرتها التنفيذ أو بواسطة إنابة لمحكمة إدارية أخرى وبالنظر لما تتمتع به
الإدارة من استقلال بسبب حضر التنفيذ الجبري ضدها فهي قد تتما طل أو تمتنع عن
التنفيذ وإذا كان المشرع الفرنسي قدسن تدابير خاصة لحمل الإدارة على التنفيذ ممثلة
في نظام وسيط الجمهور ـ[1]ـ
الذي يتدخل لدى الإدارة المعنية بالتنفيذ لحملها على الرضوخ لقوة الشيء المقضي به
داخل أجل معين تحت طائلة تحرير تقرير خاص ينشر في الجريدة الرسمية ويتم الإعلان
عنه للعموم، وفي فرض الغرامة التهديدية في حق الإدارة الممتنعة عن التنفيذ ـ[2]ـ
من طرف مجلس الدولة أو المحاكم الإدارية هذا فضلا عن إمكانية تغريم المسؤول عن
الإدارة المعنية من طرف المحكمة المختصة بالشؤون المالية والميزانية، واعتبار
الحكم الصادر بأداء مبلغ مالي بمثابة أمر بحوالة يقدم إلى أمين الحساب العام المختص
الذي يقوم بتنفيذه بمجرد الإطلاع عليه إذا كان الأمر يتعلق بتنفيذه ضد الدولة وحتى
إذا كان الحكم صادرا في مواجهة جماعة محلية، تحرر السلطة الوصية أمر رسميا بصرف
المبلغ المحكوم به ويقيد بجدول ميزانية المصاريف تلقائيا.
وإذا كان المشرع المصري قد قرر جزاءات خاصة تحمل الإدارة على التنفيذ
كتقريره للمسؤولية الشخصية للموظف الممتنع عن التنفيذ وتقرير مسئوليته الجنائية
بموجب الفصل 123 ـ[3]ـ
من قانون العقوبات المصري فضلا عن إثارة المسؤولية السياسية أمام مجلس الوزراء عن
طريق تقديم رئيس مجلس الدولة سنويا لتقرير يتضمن ما أظهرته الأحكام والبحوث من نقص
في التشريع أو غموض فيه وحالات إساءة استعمال السلطة التي تدخل فيها
حالات الامتناع عن تنفيذ الأحكام أو تعطيلها.
وإذا كانت المحاكم الإدارية تعتبر محاكم عادية مندرجة في التنظيم القضائي
للمملكة مع تخصصها في المادة الإدارية وأن القول بوحدة القضاء يعني توحيد المسطرة
وبالتالي توحيد مسطرة التنفيذ وأن تنفيذ الأحكام الإدارية لذلك يخضع للقواعد
العامة للتنفيذ كما هي منصوص عليها بقانون المسطرة المدنية فإنه بالرجوع إلى هاته
المقتضيات القانونية نلاحظ غيابا تاما لوسائل التنفيذ الجبري للأحكام الصادرة ضد
الإدارة.
وأمام هذا الفراغ التشريعي لم يبقى القاضي الإداري مكتوف الأيدي أمام
استفحال ظاهرة امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها بل انطلاقا من دور
القضاء الإداري كقانون قضائي يسعى إلى خلق القاعدة القانونية وتكريسا لدوره الخلاق
والمبتــكر وانطلاقا من التفسير الواسع لأحكام المادة 7 من
القانون 90.41
الذي ينص على تطبيق قواعد المسطرة المدنية ما لم يوجد نص مخالف اهتدى القاضي
الإداري إلى بعض الوسائل المنصوص عليها بقانون المسطرة المدنية لحمل الإدارة على
تنفيذ الأحكام الإدارية الصادرة ضدها كالغرامة التهديدية والحجز علاوة على وسيلتين
أخرتين غير منصوص عليهما قانونا ويتعلق الأمر بالتنفيذ التلقائي ضد الإدارة في
الحالة التي لا يستلزم تنفيذ الحكم أي تدخل من جانبها ـ[4]ـ
وبالمساءلة الشخصية للمسؤول الإداري الرافض لتنفيذ الحكم المكتسب لقوة الشيء
المقضي به وإذا كانت هاتين الوسيلتين الأخيرتين قد لقيتا حماسا كبيرا واستحسانا من
لدن الفقه ـ[5]ـ
فإن قرار المساءلة الشخصية للموظف الممتنع عن التنفيذ لم يكتب له البقاء بعد
إلغائه من طرف الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى وقد بقيت الوسيلة الأخرى المتعلقة بالتنفيذ
المباشر يتيمة وحالة منفردة لم تتكرر بعد.
وما تجدر الإشارة به أن بعض هاته الوسائل المذكورة أعلاه ليست حديثة النشأة
بل كانت موجودة بالعمل القضائي قبل إحداث المحاكم الإدارية وخصوصا الحجز التحفظي
والحجز لدى الغير على المؤسسات العمومية وإذا كان بعض العمل القضائي ـ[6]ـ
قبل إحداث المحاكم الإدارية قد هجر لأول مرة الاتجاه القضائي الكلاسيكي الذي كان
يرفض إيقاع الحجز على أموال المؤسسات العمومية وأشخاص القانون العام لافتراض يسرها
طبقا للفصل 138 من ق ل ع وخضوعها لقواعد المحاسبة وإن المجلس الأعلى
وقبل دخول القانون المحدث للمحاكم الإدارية حيز التنفيذ لم يكن يجرؤ على تطبيقها
ضد الإدارة إذ كان يكتفي بتسجيل الامتناع عن التنفيذ لتعتبره خرقا لقوانين التنظيم
الأساسي والإجراءات القضائية التي باحترامها يحترم النظام العام ويعتبره أساسا
للمطالبة بالإلغاء أو التعويض طبقا للقواعد العامة لكل منهما ـ[7]ـ.
وعلى هدى ما تقدم تتضح معالم هذا البحث كما يلي : سوف نتناوله في قسمين : القسم الأول سوف نعالج فيه مفهوم الغرامة التهديدية
خصائصها ومبررات تحديدها في مواجهة الإدارة الممتنعة عن تنفيذ الأحكام الصادرة
ضدها وما إذا كان يجوز تحديدها لمنطوق الحكم أم بعد تسجيل امتناع الإدارة عن التنفيذ ومبررات تحديدها بين الإدارة والمسؤول عن التنفيذ وبين
أحكام الإلغاء وأحكام القضاء الشامل مع بيان الجهة المختصة لتحديدها والقواعد التي
تحكم تصفيتها بين اعتبارها مستقلة ومنفصلة عن التعويض وبين إخضاعها في التصفية
لأهمية الضرر ونوعه ومداه.
والقسم الثاني : نتحدث
فيه عن إمكانية قابلية أموال الدولة للحجز لضمان تنفيذ الأحكام الإدارية ومفهوم
الأموال العامة للدولة ومعيار التفرقة بين الأموال العامة والأموال الخاصة للدولة
وموقف القضاء من الحجز والحجز لدى الغير في مواجهة الإدارة والمؤسسات والمرافق
التابعة لها. مع الإستدلال بتطبيقات عملية في الموضوع نخلص في النهاية إلى القول
بضرورة تدخل تشريعي لمقاومة ظاهرة امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الإدارية
الصادرة ضدها بتقرير المسؤولية المدنية والتأديبية والجنائية للموظف الذي يحول دون
تنفيذ تلك الأحكام.
القســــــم الأول
الغرامة التهديدية والقواعد التي تحكـــم
تطبيقـــها
أمام القضاء الإداري
تعتبر الغرامة التهديدية وسيلة غير مباشرة لتنفيذ الأحكام الإدارية الحائزة
لقوة الشيء المقضي به وكذا وسيلة لحمل الإدارة على تنفيذ تلك الأحكام، والقاضي الإداري
وهو يقوم بتوقيع الغرامة التهديدية ضد الإدارة لا يعتبر تدخلا منه ضد الإدارة ولا
هو يحل محلها في شيء ولا يمس في ذلك الفصل بين السلط، ولكنه لا يفعل سوى أن يذكر
الإدارة بالتزاماتها الأساسية المتمثلة في احترام مضمون قوة الشيء المقضي به مع إلباس
هذا التذكير ثوب التحذير الرسمي وهو التهديد بجزاء مالي فما هو مفهوم الغرامة
التهديدية وما هي خصائصها ومبررات تحديدها من طرف القضاء الإداري على ضوء قانون
إحداث المحاكم الإدارية والقواعد العامة للمسطرة المدنية. وما هو موقف المشرع
الفرنسي منها وهل تحدد بمنطوق الحكم أم بعد تسجيل امتناع الإدارة عن التنفيذ ومن
هو الشخص المعني بتحديدها الإدارة أم المسؤول عن التنفيذ وهل تحدد من طرف القضاء
الإداري في غيبة الأطراف بناء على الفصل 184 من
ق. م . م أم بشكل تواجهي وما هو موقف القضاء الإداري منها بين دعاوي الإلغاء و دعاوى
القضاء الشامل ؟ وما هي الجهة المختصة لتحديدها وتصفيتها بين القضاء العادي
والإداري ؟ هاته مجموعة من التساؤلات سنحاول من خلال هذا الموضوع الإجابة عنها
تباعا.
مفهوم الغرامة التهديدية وخصائصها :
إن
الغرامة التهديدية وسيلة قانونية منحها المشرع بمقتضى المادة 448
من قانون المسطرة المدنية للدائن لتمكينه من الحصول على التنفيذ العيني متى كان
الأمر يتعلق بالقيام بعمل أو بالإمتناع عنه لصيق بشخص المنفذ عليه، ممكن وجائز
قانونا وتلزم إرادته في تنفيذه ولا تسعف فيه إجراءات التنفيذ الجبري ومن خصائص
الغرامة التهديدية أنها تهديدية وتحذيرية وتحكمية ولا يقضى بها إلا بناء على طلب.
وهي تهديدية تحذيرية لكونها تنبه المحكوم عليه إلى
الجزاءات المالية التي سوف يتعرض لها إن هو استمر في مقاومة تنفيذ الحكم الصادر
ضده وهي تحذر المحكوم عليه إلى الالتزامات المالية التي سوف تثقل عاتقه في حالة
امتناعه عن تنفيذ الحكم الحائز لقوة الشيء المقضي به وتتميز بكونها تحكمية يؤخذ في
تحديدها مدى تعنت المدين في تنفيذ التزامه الوارد بمنطوق الحكم المعني بالتنفيذ
ومن جملة خصائصها أنه لا يقضى بها تلقائيا بل بناء على المطالبة القضائية لصاحب
الشأن وهي تنقلب في نهاية الأمر إلى تعويض يحدد تبعا لطبيعة الضرر وأهميته ومداه
الناتج عن الامتناع عن التنفيذ مع الأخذ بعين الإعتبار تعنت المدين.
هاته هي الغرامة التهديدية وخصائصها، فماهي مبررات تحديدها من طرف القضاء
الإداري ؟
مبررات تحديد الغرامة التهديدية في مواجهة
الإدارة أو المسؤول عن التنفيذ على ضوء قانون إحداث المحاكم الإدارية 90 ـ 41 والقواعد العامة للمسطرة المدنية
بمراجعة القانون المحدث للمحاكم الإدارية لا نجده ينص على مقتضيات خاصة
لمواجهة امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها لذا فالمرجع القانوني في حل
الإشكال المطروح هو المادة السابعة من القانون رقم 90.41 المحدث للمحاكم الإدارية التي تحيل مقتضياتها على قواعد
المسطرة المدنية.
لذا فالقاضي الإداري المغربي يعتمد في فرض الغرامة التهديدية على نظام وحدة
القضاء من جهة التي تقتضي تطبيق قواعد المسطرة المدنية على المنازعات الإدارية
والمدنية على حد سواء ذلك أن وحدة مسطرة التقاضي تؤدي منطقيا إلى وحدة مسطرة
التنفيذ خصوصا وأن المحاكم الإدارية تعتبر محاكم عادية مندرجة من النظام القضائي
للمملكة مع تخصصها في المادة الإدارية. ومن جهة أخرى، بالرجوع إلى قانون المسطرة المدنية
المحال عليه بموجب المادة 7 من القانون 90.41 نجده ينص في الباب الثالث المتعلق بالقواعد العامة
للتنفيذ من خلال الفصل 448 على الغرامة التهديدية كوسيلة من وسائل إجبار المحكوم
عليه على التنفيذ في غياب أي نص قانوني يستثني الإدارة من هاته الوسيلة. والملاحظ
أن كلمة المنفذ عليه الواردة بالفصل المذكور جاءت عامة مما يعني جواز تحديدها سواء
ضد أشخاص القانون العام أو الخاص كلما تعلق الأمر بامتناع عن تنفيذ حكم قضائي حائز
لقوة الشيء المقضي به، لذلك فكلما تعلق الأمر بالقيام بعمل أو بالامتناع عنه جائز
وممكن ولا تعسف فيه وسائل التنفيذ الجبري متوقف على إرادة المحكوم عليه جاز تحديد
الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة أو المسؤول عن التنفيذ خصوصا وأنه لا يوجد نص
مخالف لذلك.
وأن هاته المبررات القانونية هي التي استقر عليها العمل
القضائي الإداري في تحديد الغرامة التهديدية ( أنظر في هذا الشأن حكم ورثة لعشيري
ـ[8]ـ
موضوع تعليق من طرف ذ. آمال المشرفي ـ[9]
ـ حكم المحكمة الإدارية بوجدة ـ[10]ـ
الغرامة التهديدية في التشريع الفرنسي :
إن القضاء الإداري الفرنسي قبل قانون 16
يونيو 1980 لم يجرء على تحديد الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة
الممتنعة عن تنفيذ الأحكام الحائزة لقوة الشيء المقضي به بناء على كونه لا يستطيع
أن يحل محل الإدارة أو أن يصدر لها أوامر بعمل شيء أو بالإمتناع عنه أو ما يرغمها
على ذلك تحت التهديد المالي بحجة احترام مبدأ الفصل بين السلطات وهذا هو الاتجاه
المعمول به في العمل القضائي المغربي قبل دخول قانـــون إحــداث المحــاكم
الإدارية حيز التطبيق ـ[11]ـ.
وقد قرر مجلس الدولة في العديد من أحكامه أنه " بالنسبة للطلبات التي
تهدف إلى تحديد الغرامة التهديدية فإنه لا يختص بتحديدها حكمه في 20
يولــيوز 1913 فــي قضيde la curtine commune وإذا حدث وأن صدرت أحكام عن
المحاكم الإدارية بهذا المعنى كان مجلس الدولة يلغـيها بلا رحمة، قضيةGas de pesnas .
لكن بصدور القانون رقم : 539/80 بتاريخ 16 يوليوز 1980 أجازت مواده من الثانية إلى السادسة للقاضي الإداري أن
يقضي بغرامات تهديدية ضد الأشخاص المعنوية العامة لضمان تنفيذ الأحكام في مواجهتها
وبخصوص تحديد شروط وقواعد الحكم بالغرامة التهديدية تنص المادة الثانية من القانون
على أنه في حالة عدم تنفيذ حكم صادر من جهة الإدارة فإن لمجلس الدولة ولو من تلقاء
نفسه أن يقضي بغرامة تهديدية ضد الأشخاص المعنوية للقانون العام لضمان تنفيذ هذا
الحكم إذن وعلى ضوء التشريع الفرنسي هناك شرطان للحكم بالغرامة التهديدية أولهما
أنه لا يحكم بالغرامة التهديدية إلا في حالة تسجيل امتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم
القابل للتنفيذ ومن هنا فالقاضي الإداري لا يمكنه إصدار الغرامة التهديدية مع
الحكم في الموضوع وهو لا يلتجأ إلى استعمال هذه السلطة إلا بعد الحكم بعد أن يثبت
له امتناع الإدارة عن التنفيذ وقد قصد المشرع من وراء ذلك أن يترك فرصة للإدارة
قبل استخدام هذا الأسلوب الإكراهي ضدها. وثانيهما أنه لايمكن أن يقضى بها إلا من
طرف مجلس الدولة فقط ولم يخول القانون سلطة توقيعها لجهة قضائية غيره.
وينص الفصل الرابع من القانون الفرنسي بخصوص تصفية الغرامة التهديدية أنه
" في حالة عدم التنفيذ الكلي أو التنفيذ الناقص أو المتأخر يقوم مجلس الدولة
بتصفية وتحديد الغرامة التهديدية التي سبق له أن أ صدرها "، وتتضمن المواد من
4 إلى 6 كيفية تصفية تلك الغرامة بقولها "فيما عدا الحالة
التي يثبت فيها أن عدم تنفيذ الحكم يرجع لقوة قاهرة أو حادث فجائي فإن مجلس الدولة
عند تسويته للغرامة النهائية لا يمكنه تعديلها" وفي هاته الحالة يبقى دور
القاضي بسيطا تماما في حالة تسوية الغرامة التهديدية إذا كان قد حددها بمبلغ نهائي
وهو لا يزيد عن إجراء عملية حسابية وهو ما يعطي للغرامة التهديدية طابعها الإكراهي
والتهديدي لحث الإدارة على التنفيذ خصوصا إذا كانت محددة في مبلــغ مرتفع، وفي
هاته الحالة وبالنظر لما يترتب عن تصفيتها بالشكل الآنف الذكر من إثراء بدون سبب
قرر قانون 16 يوليوز 1980 كحل وسط في هذا الميدان من خلال الفصل 5 منه
أن لمجلس الدولة أن يقرر أن جزءا من الغرامة يعطى للمحكوم له ويمنح الباقي لصندوق
تجهيز الهيئات المحلية.
هل يجوز تحديد الغرامة التهديدية بمنطوق الحكم
أم بعد تسجيل امتناع الإدارة عن التنفيذ
هل
يشترط في تحديد الغرامة التهديدية أولا صدور حكم في مواجهة الإدارة بالقيام بعمل
أو الامتناع عنه وتسجيل امتناعها عن تنفيذه ثانية، أم يجوز تحديد تلك الغرامة
بمنطوق الحكم متى تعلق الأمر بعمل أو بالامتناع عنه لصيق بشخصية المنفذ عليه ولا
تسعف فيه وسائل التنفيذ الجبري ؟
قد
تكون الغرامة التهديدية وسيلة تابعة لامتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم الحائز لقوة
الشيء المقضي به وكجزاء لتقاعس الإدارة عن تنفيذ حكم صادر ضدها، ومن هنا فالمعني
بالأمر الذي يصطدم الحكم الصادر ضده بامتناع الإدارة عن تنفيذه يمكنه اللجوء مجددا
للقضاء الإداري في إطار المسطرة القضائية المنصوص عليها قانونا للمطالبة بالحكم
على الإدارة الممتنعة عن التنفيذ بالغرامة التهديدية لحملها على التنفيذ بعد أن
تثبت هذا الامتناع بالوسائل القانونية لذلك فالغرامة التهديدية هنا تكون لاحقة على
الحكم الأصلي لضمان تنفيذه بعد ثبوت امتناعها أو تماطلها في التنفيذ.
لكن سار العمل القضائي
بمختلف المحاكم الإدارية ( أنظر بهذا الخصوص الأحكام الصادرة عن المحكمة الإدارية
بوجدة ـ[12]ـ
على تحديد الغرامة التهديدية في منطوق الحكم الذي أصدره وأن مجموع هاته الأحكام
صدر الأمر فيها بإيقاف الأشغال تحت طائلة غرامة تهديدية قدرها ...... عن كل يوم
تأخير عن التنفيذ.
وفي هاته الحالة لم
يقرر القاضي الإداري الغرامة التهديدية لمواجهة رفض التنفيذ الحاصل فعلا ولم ينظر
واقع عدم التنفيذ للحكم بالغرامة التهديدية بل إن الأمر يتعلق باحتمال وقوع امتناع
عن التنفيذ فالقاضي هنا يتحسب لاصطدام حكمه بمقاومة الإدارة وامتناعها عن التنفيذ.
وتفرض الغرامة التهديدية كوسيلة احتياطية وسابقة لضمان التنفيذ وهاته الوسيلة
التهديدية و الإكراهية يستعملها القاضي ليبين للإدارة ما سوف يتعرض له من جزاءات
مالية في حالة امتناعها عن التنفيذ، مؤدى ذلك، فتحديد الغرامة التهديدية بمنطوق
الحكم وبمعزل عن تسجيل الامتناع عن التنفيذ أمر جائز مادام أنه لا وجود لأي نص
يمنعه والغاية من تحديد تلك الغرامة التهديدية التي تعتبر ملازمة لمنطوق الحكم
وأحد عناصره الأساسية أنها تحذر الإدارة من بالإلتزامات المالية التي سوف تتحملها
إن هي امتنعت عن التنفيذ وهي وسيلة فعلية وذات أهمية لكونها تضمن التنفيذ بشكل
سريع وتغني عن اللجوء مجددا للقضاء للمطالبة بتحديد الغرامة التهديدية في إطار
المسطرة الإجرائية وهذه الوسيلة كما يقول : ذ. أمال المشرفي بمناسبة تعليقه على
حكم إدارية وجدة. بالملف الإستعجالي عدد 28/98 الذي حدد الغرامة التهديدية بمنطوقه
: " تضفى فعالية ملموسة على الحكم القضائي وعلى هيبة القضاء الإداري وبالتالي
يعطي مدلوله الحقيقي لمبدأ قوة الشيء المقضي به الذي يؤدي في نهاية الأمر إلى تعزيز
دافعه لدولة الحق والقانون ".
إذن نخلص مما ذكر أنه
يمكن استعمال الغرامة التهديدية كوسيلة لاحقة على التنفيذ أو كوسيلة سابقة عليه و
هاته الأخيرة تعتبر عملية وفعلية وذات أهمية كبرى.
[1] ـ قانون 13/1/1973 المعدل بقانون 24/12/1976
[2] ـ قانون
1980 المعدل بقانون30/7/1987
[3] ـ ينص الفصل 123 بمايلي " يعاقب بالحبس
والعزل على موظف عمومي استعمل سلطة وظيفته أن وقف تنفيذ الأوامر الصادرة من الحكم
منه أو أحكام القوانين واللوائح أو تأخير تحصيل الأحوال والرسوم أو وقف تنفيذ حكم
أو أمر صادر من المحكمة أو من أيبة جهة مختصة . كذلك يعااقب بالحبس والعزل كل موظف
عمومي امتنع عمدا عن تنفيذ حكم أو أمر مما ذكر
بعد مضي ثمانية أيام من إنذاره على يد محضر إذا كان تنفيذ الحكم أو الأمر
داخلا في اختصاص الموظف "
[4] قضية
العراقي ضد المجلس البلدي المتعلقة بتنفيذ القرار القاضي بإرجاع الحالة إلى ما
كانت عليه .
[5] تعليق
الدكتور ميشال روس وأمين بنعبد الله .
[6] ـ أمر استعجالي ابتدائية الرباط 1206 بتاريخ 26
/ 12 / 1985 مع م ق 4 ب 86 صفحة 242
أمر استعجالي بتاريخ 2 /12 / 91 بالملف عدد 972
/91
[7] ـ قرار المجلس الأعلى عدد 4 الصادر بتاريخ 24 /
11/ 1987 منشور بقرارات الغرفة الإدارية 1966 ـ 1970 صفحة 122
[8] ـ حكم صادر عن المحكمة الإدارية بالرباط تحت عدد
134 بتاريخ 6 / 3 / 97.
[9] ـ المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية عدد
23 أبريل ويونيو 1998.
[10] ـ حكم إدارية وجدة بالملف رقم 10 / 00 بتاريخ 11
/ 5 / 00 غير منشور وحكم بالملف 11 / 97 بتاريخ 21 / 7 /97 غير منشور .
[11] ـ الرباط 15 /11/1955 كوهين بيير ضد الدولة
المغربية قرارات محكمة الاستئناف بالرباط 15 /11/ 1955 صفحة 520 .
[12] حكم إدارية وجدة تحت عدد 11 / 97 بتاريخ 21 /7 /
1997 غير منشور
حكم عدد 01/97 بتاريخ 21 /7 / 97 حكم عدد 10 /00 بتاريخ 11 / 5 /00
"الحجز"
الأستاذ محمد قصري رئيس المحكمة
الإدارية بالرباط
مقدمــة
في الواقع لا قيمة للقانون بدون تنفيذ ولا قيمة لأحكام القضاء بدون تنفيذها
ولا قيمة لمبدأ الشرعية في الدولة ما لم يقترن بمبدأ آخر مضمونه احترام أحكام
القضاء وضرورة تنفيذها وإلا فماذا يجدي أن يجتهد ويبتكر القاضي الإداري في إيجاد
الحلول الناجعة بما يتلائم وصون الحقوق
والحريات والمشروعية إذا كانت أحكامه مصيرها الموت. فما يطمح إليه كل متقاض من رفع
دعواه لدى القضاء الإداري ليس هو إغناء الاجتهاد القضائي في المادة الإدارية بل
استصدار حكم لصالحه يحمي حقوقه المعتدى عليها من طرف الإدارة مع ترجمة منطوقه على
أرض الواقع بتنفيذه.
إن عدم التنفيذ يضرب في الصميم حرمة وهيبة وقدسية القضاء وتزرع الشك حول
فعالية وجدوى قضاء إداري يقتصر دوره على معاينة عدم مشروعية المقررات الإدارية
المطعون فيها أو الحكم بالتعويض، إن ذلك يتعارض مع الآمال المعقودة على هذه
المحاكم في بناء صرح دولة الحق والقانون فبدون تنفيذ تصير الأحكام عديمة
الجدوى والفعالية ويفقد الناس ثقتهم في
القضاء ويدب اليأس في نفوسهم وينعدم الأمن والاستقرار وذلك كما يقول صاحب الجلالة
الحسن الثاني تغمده الله بواسع رحمته " يجر المرء إلى تفكير آخر هو
انحلال الدولــــة.
وإشكالية
تنفيذ الأحكام الإدارية يكمن في الأساس في غياب مسطرة فعالة وناجعة لإجبار الإدارة
على التنفيذ، فقانون المحاكم الإدارية وكذلك قانون المسطرة المدنية لا يتضمنان
الوسائل اللازمة لجبر الإدارة على تنفيذ الأحكام القضائية الحائزة لقوة الشيء
المقضي به.
فالمشرع في القانون 90.41 من
خلال الفصل 49 منه اكتفى بالقول على أنه يتم التنفيذ بواسطة كتابة
ضبط المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم
ويمكن للمجلس أن يعهد تنفيذ قراراته إلى محكمة إدارية كما أن المادة 7 منه نصت على
أن تطبق أمام المحاكم الإدارية القواعد المقررة في قانون المسطرة المدنية ما لم
ينص على خلاف ذلك وإذا كانت الأحكام القضائية الصادرة ضد الأفراد الحائزة لقوة
الشيء المقضي به تتضمن في مواجهتهم إمكانية التنفيذ الجبري المنصوص عليها بالباب
الثالث من قانون المسطرة المدنية فإن هاته القواعد الجبرية المحال عليها بموجب
الفصل 7 من القانون 90.41 لا نجد لها تطبيقا في مواجهة أشخاص القانون العام
لاعتبارات خاصة تحذر التنفيذ الجبري ضد الإدارة تستمد جذورها من نظرية القانون
العام كالفصل بين السلطات واستقلال الإدارة في مواجهة القاضي وامتياز التنفيذ
المباشر واختلاف الصيغة التنفيذية للأحكام الإدارية عن الأحكام العادية القابلة
للتنفيذ الجبري وحسن سير المرافق العام بانتظام وعدم تعطيل وظيفة النفع العمومي،
ومن تم يبقى تنفيذ الأحكام الإدارية مرتبط بأخلاقيات الإدارة وامتثالها طواعية
للتنفيذ. وعملية التنفيذ في مواجهة الإدارة تنطلق بصدور الحكم الحائز لقوة الشيء
المقضي به وتذييله بالصيغة التنفيذية الخاصة بالأحكام المدنية إعمالا للفصل 7 من
القانون 901.4
المحيل على قواعد المسطرة المدنية في انتظار تدخل تشريعي وقد يديل هذا الحكم من
طرف المحكمة الإدارية المصدرة للحكم أم من طرف الغرفة الإدارية في حالة إلغاء
الحكم والتصدي للنزاع وقد ينفذ من المحكمة المصدرة للحكم عن طريق توجيه الملف
التنفيذي للعون القضائي المختار من طرف
طالب التنفيذ تفاديا للإشكاليات القانونية المترتبة عن توجيه إنابة قضائية إلى
المحكمة العادية التي يقع بدائرتها التنفيذ أو بواسطة إنابة لمحكمة إدارية أخرى وبالنظر لما تتمتع به
الإدارة من استقلال بسبب حضر التنفيذ الجبري ضدها فهي قد تتما طل أو تمتنع عن
التنفيذ وإذا كان المشرع الفرنسي قدسن تدابير خاصة لحمل الإدارة على التنفيذ ممثلة
في نظام وسيط الجمهور ـ[1]ـ
الذي يتدخل لدى الإدارة المعنية بالتنفيذ لحملها على الرضوخ لقوة الشيء المقضي به
داخل أجل معين تحت طائلة تحرير تقرير خاص ينشر في الجريدة الرسمية ويتم الإعلان
عنه للعموم، وفي فرض الغرامة التهديدية في حق الإدارة الممتنعة عن التنفيذ ـ[2]ـ
من طرف مجلس الدولة أو المحاكم الإدارية هذا فضلا عن إمكانية تغريم المسؤول عن
الإدارة المعنية من طرف المحكمة المختصة بالشؤون المالية والميزانية، واعتبار
الحكم الصادر بأداء مبلغ مالي بمثابة أمر بحوالة يقدم إلى أمين الحساب العام المختص
الذي يقوم بتنفيذه بمجرد الإطلاع عليه إذا كان الأمر يتعلق بتنفيذه ضد الدولة وحتى
إذا كان الحكم صادرا في مواجهة جماعة محلية، تحرر السلطة الوصية أمر رسميا بصرف
المبلغ المحكوم به ويقيد بجدول ميزانية المصاريف تلقائيا.
وإذا كان المشرع المصري قد قرر جزاءات خاصة تحمل الإدارة على التنفيذ
كتقريره للمسؤولية الشخصية للموظف الممتنع عن التنفيذ وتقرير مسئوليته الجنائية
بموجب الفصل 123 ـ[3]ـ
من قانون العقوبات المصري فضلا عن إثارة المسؤولية السياسية أمام مجلس الوزراء عن
طريق تقديم رئيس مجلس الدولة سنويا لتقرير يتضمن ما أظهرته الأحكام والبحوث من نقص
في التشريع أو غموض فيه وحالات إساءة استعمال السلطة التي تدخل فيها
حالات الامتناع عن تنفيذ الأحكام أو تعطيلها.
وإذا كانت المحاكم الإدارية تعتبر محاكم عادية مندرجة في التنظيم القضائي
للمملكة مع تخصصها في المادة الإدارية وأن القول بوحدة القضاء يعني توحيد المسطرة
وبالتالي توحيد مسطرة التنفيذ وأن تنفيذ الأحكام الإدارية لذلك يخضع للقواعد
العامة للتنفيذ كما هي منصوص عليها بقانون المسطرة المدنية فإنه بالرجوع إلى هاته
المقتضيات القانونية نلاحظ غيابا تاما لوسائل التنفيذ الجبري للأحكام الصادرة ضد
الإدارة.
وأمام هذا الفراغ التشريعي لم يبقى القاضي الإداري مكتوف الأيدي أمام
استفحال ظاهرة امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها بل انطلاقا من دور
القضاء الإداري كقانون قضائي يسعى إلى خلق القاعدة القانونية وتكريسا لدوره الخلاق
والمبتــكر وانطلاقا من التفسير الواسع لأحكام المادة 7 من
القانون 90.41
الذي ينص على تطبيق قواعد المسطرة المدنية ما لم يوجد نص مخالف اهتدى القاضي
الإداري إلى بعض الوسائل المنصوص عليها بقانون المسطرة المدنية لحمل الإدارة على
تنفيذ الأحكام الإدارية الصادرة ضدها كالغرامة التهديدية والحجز علاوة على وسيلتين
أخرتين غير منصوص عليهما قانونا ويتعلق الأمر بالتنفيذ التلقائي ضد الإدارة في
الحالة التي لا يستلزم تنفيذ الحكم أي تدخل من جانبها ـ[4]ـ
وبالمساءلة الشخصية للمسؤول الإداري الرافض لتنفيذ الحكم المكتسب لقوة الشيء
المقضي به وإذا كانت هاتين الوسيلتين الأخيرتين قد لقيتا حماسا كبيرا واستحسانا من
لدن الفقه ـ[5]ـ
فإن قرار المساءلة الشخصية للموظف الممتنع عن التنفيذ لم يكتب له البقاء بعد
إلغائه من طرف الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى وقد بقيت الوسيلة الأخرى المتعلقة بالتنفيذ
المباشر يتيمة وحالة منفردة لم تتكرر بعد.
وما تجدر الإشارة به أن بعض هاته الوسائل المذكورة أعلاه ليست حديثة النشأة
بل كانت موجودة بالعمل القضائي قبل إحداث المحاكم الإدارية وخصوصا الحجز التحفظي
والحجز لدى الغير على المؤسسات العمومية وإذا كان بعض العمل القضائي ـ[6]ـ
قبل إحداث المحاكم الإدارية قد هجر لأول مرة الاتجاه القضائي الكلاسيكي الذي كان
يرفض إيقاع الحجز على أموال المؤسسات العمومية وأشخاص القانون العام لافتراض يسرها
طبقا للفصل 138 من ق ل ع وخضوعها لقواعد المحاسبة وإن المجلس الأعلى
وقبل دخول القانون المحدث للمحاكم الإدارية حيز التنفيذ لم يكن يجرؤ على تطبيقها
ضد الإدارة إذ كان يكتفي بتسجيل الامتناع عن التنفيذ لتعتبره خرقا لقوانين التنظيم
الأساسي والإجراءات القضائية التي باحترامها يحترم النظام العام ويعتبره أساسا
للمطالبة بالإلغاء أو التعويض طبقا للقواعد العامة لكل منهما ـ[7]ـ.
وعلى هدى ما تقدم تتضح معالم هذا البحث كما يلي : سوف نتناوله في قسمين : القسم الأول سوف نعالج فيه مفهوم الغرامة التهديدية
خصائصها ومبررات تحديدها في مواجهة الإدارة الممتنعة عن تنفيذ الأحكام الصادرة
ضدها وما إذا كان يجوز تحديدها لمنطوق الحكم أم بعد تسجيل امتناع الإدارة عن التنفيذ ومبررات تحديدها بين الإدارة والمسؤول عن التنفيذ وبين
أحكام الإلغاء وأحكام القضاء الشامل مع بيان الجهة المختصة لتحديدها والقواعد التي
تحكم تصفيتها بين اعتبارها مستقلة ومنفصلة عن التعويض وبين إخضاعها في التصفية
لأهمية الضرر ونوعه ومداه.
والقسم الثاني : نتحدث
فيه عن إمكانية قابلية أموال الدولة للحجز لضمان تنفيذ الأحكام الإدارية ومفهوم
الأموال العامة للدولة ومعيار التفرقة بين الأموال العامة والأموال الخاصة للدولة
وموقف القضاء من الحجز والحجز لدى الغير في مواجهة الإدارة والمؤسسات والمرافق
التابعة لها. مع الإستدلال بتطبيقات عملية في الموضوع نخلص في النهاية إلى القول
بضرورة تدخل تشريعي لمقاومة ظاهرة امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الإدارية
الصادرة ضدها بتقرير المسؤولية المدنية والتأديبية والجنائية للموظف الذي يحول دون
تنفيذ تلك الأحكام.
القســــــم الأول
الغرامة التهديدية والقواعد التي تحكـــم
تطبيقـــها
أمام القضاء الإداري
تعتبر الغرامة التهديدية وسيلة غير مباشرة لتنفيذ الأحكام الإدارية الحائزة
لقوة الشيء المقضي به وكذا وسيلة لحمل الإدارة على تنفيذ تلك الأحكام، والقاضي الإداري
وهو يقوم بتوقيع الغرامة التهديدية ضد الإدارة لا يعتبر تدخلا منه ضد الإدارة ولا
هو يحل محلها في شيء ولا يمس في ذلك الفصل بين السلط، ولكنه لا يفعل سوى أن يذكر
الإدارة بالتزاماتها الأساسية المتمثلة في احترام مضمون قوة الشيء المقضي به مع إلباس
هذا التذكير ثوب التحذير الرسمي وهو التهديد بجزاء مالي فما هو مفهوم الغرامة
التهديدية وما هي خصائصها ومبررات تحديدها من طرف القضاء الإداري على ضوء قانون
إحداث المحاكم الإدارية والقواعد العامة للمسطرة المدنية. وما هو موقف المشرع
الفرنسي منها وهل تحدد بمنطوق الحكم أم بعد تسجيل امتناع الإدارة عن التنفيذ ومن
هو الشخص المعني بتحديدها الإدارة أم المسؤول عن التنفيذ وهل تحدد من طرف القضاء
الإداري في غيبة الأطراف بناء على الفصل 184 من
ق. م . م أم بشكل تواجهي وما هو موقف القضاء الإداري منها بين دعاوي الإلغاء و دعاوى
القضاء الشامل ؟ وما هي الجهة المختصة لتحديدها وتصفيتها بين القضاء العادي
والإداري ؟ هاته مجموعة من التساؤلات سنحاول من خلال هذا الموضوع الإجابة عنها
تباعا.
مفهوم الغرامة التهديدية وخصائصها :
إن
الغرامة التهديدية وسيلة قانونية منحها المشرع بمقتضى المادة 448
من قانون المسطرة المدنية للدائن لتمكينه من الحصول على التنفيذ العيني متى كان
الأمر يتعلق بالقيام بعمل أو بالإمتناع عنه لصيق بشخص المنفذ عليه، ممكن وجائز
قانونا وتلزم إرادته في تنفيذه ولا تسعف فيه إجراءات التنفيذ الجبري ومن خصائص
الغرامة التهديدية أنها تهديدية وتحذيرية وتحكمية ولا يقضى بها إلا بناء على طلب.
وهي تهديدية تحذيرية لكونها تنبه المحكوم عليه إلى
الجزاءات المالية التي سوف يتعرض لها إن هو استمر في مقاومة تنفيذ الحكم الصادر
ضده وهي تحذر المحكوم عليه إلى الالتزامات المالية التي سوف تثقل عاتقه في حالة
امتناعه عن تنفيذ الحكم الحائز لقوة الشيء المقضي به وتتميز بكونها تحكمية يؤخذ في
تحديدها مدى تعنت المدين في تنفيذ التزامه الوارد بمنطوق الحكم المعني بالتنفيذ
ومن جملة خصائصها أنه لا يقضى بها تلقائيا بل بناء على المطالبة القضائية لصاحب
الشأن وهي تنقلب في نهاية الأمر إلى تعويض يحدد تبعا لطبيعة الضرر وأهميته ومداه
الناتج عن الامتناع عن التنفيذ مع الأخذ بعين الإعتبار تعنت المدين.
هاته هي الغرامة التهديدية وخصائصها، فماهي مبررات تحديدها من طرف القضاء
الإداري ؟
مبررات تحديد الغرامة التهديدية في مواجهة
الإدارة أو المسؤول عن التنفيذ على ضوء قانون إحداث المحاكم الإدارية 90 ـ 41 والقواعد العامة للمسطرة المدنية
بمراجعة القانون المحدث للمحاكم الإدارية لا نجده ينص على مقتضيات خاصة
لمواجهة امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها لذا فالمرجع القانوني في حل
الإشكال المطروح هو المادة السابعة من القانون رقم 90.41 المحدث للمحاكم الإدارية التي تحيل مقتضياتها على قواعد
المسطرة المدنية.
لذا فالقاضي الإداري المغربي يعتمد في فرض الغرامة التهديدية على نظام وحدة
القضاء من جهة التي تقتضي تطبيق قواعد المسطرة المدنية على المنازعات الإدارية
والمدنية على حد سواء ذلك أن وحدة مسطرة التقاضي تؤدي منطقيا إلى وحدة مسطرة
التنفيذ خصوصا وأن المحاكم الإدارية تعتبر محاكم عادية مندرجة من النظام القضائي
للمملكة مع تخصصها في المادة الإدارية. ومن جهة أخرى، بالرجوع إلى قانون المسطرة المدنية
المحال عليه بموجب المادة 7 من القانون 90.41 نجده ينص في الباب الثالث المتعلق بالقواعد العامة
للتنفيذ من خلال الفصل 448 على الغرامة التهديدية كوسيلة من وسائل إجبار المحكوم
عليه على التنفيذ في غياب أي نص قانوني يستثني الإدارة من هاته الوسيلة. والملاحظ
أن كلمة المنفذ عليه الواردة بالفصل المذكور جاءت عامة مما يعني جواز تحديدها سواء
ضد أشخاص القانون العام أو الخاص كلما تعلق الأمر بامتناع عن تنفيذ حكم قضائي حائز
لقوة الشيء المقضي به، لذلك فكلما تعلق الأمر بالقيام بعمل أو بالامتناع عنه جائز
وممكن ولا تعسف فيه وسائل التنفيذ الجبري متوقف على إرادة المحكوم عليه جاز تحديد
الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة أو المسؤول عن التنفيذ خصوصا وأنه لا يوجد نص
مخالف لذلك.
وأن هاته المبررات القانونية هي التي استقر عليها العمل
القضائي الإداري في تحديد الغرامة التهديدية ( أنظر في هذا الشأن حكم ورثة لعشيري
ـ[8]ـ
موضوع تعليق من طرف ذ. آمال المشرفي ـ[9]
ـ حكم المحكمة الإدارية بوجدة ـ[10]ـ
الغرامة التهديدية في التشريع الفرنسي :
إن القضاء الإداري الفرنسي قبل قانون 16
يونيو 1980 لم يجرء على تحديد الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة
الممتنعة عن تنفيذ الأحكام الحائزة لقوة الشيء المقضي به بناء على كونه لا يستطيع
أن يحل محل الإدارة أو أن يصدر لها أوامر بعمل شيء أو بالإمتناع عنه أو ما يرغمها
على ذلك تحت التهديد المالي بحجة احترام مبدأ الفصل بين السلطات وهذا هو الاتجاه
المعمول به في العمل القضائي المغربي قبل دخول قانـــون إحــداث المحــاكم
الإدارية حيز التطبيق ـ[11]ـ.
وقد قرر مجلس الدولة في العديد من أحكامه أنه " بالنسبة للطلبات التي
تهدف إلى تحديد الغرامة التهديدية فإنه لا يختص بتحديدها حكمه في 20
يولــيوز 1913 فــي قضيde la curtine commune وإذا حدث وأن صدرت أحكام عن
المحاكم الإدارية بهذا المعنى كان مجلس الدولة يلغـيها بلا رحمة، قضيةGas de pesnas .
لكن بصدور القانون رقم : 539/80 بتاريخ 16 يوليوز 1980 أجازت مواده من الثانية إلى السادسة للقاضي الإداري أن
يقضي بغرامات تهديدية ضد الأشخاص المعنوية العامة لضمان تنفيذ الأحكام في مواجهتها
وبخصوص تحديد شروط وقواعد الحكم بالغرامة التهديدية تنص المادة الثانية من القانون
على أنه في حالة عدم تنفيذ حكم صادر من جهة الإدارة فإن لمجلس الدولة ولو من تلقاء
نفسه أن يقضي بغرامة تهديدية ضد الأشخاص المعنوية للقانون العام لضمان تنفيذ هذا
الحكم إذن وعلى ضوء التشريع الفرنسي هناك شرطان للحكم بالغرامة التهديدية أولهما
أنه لا يحكم بالغرامة التهديدية إلا في حالة تسجيل امتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم
القابل للتنفيذ ومن هنا فالقاضي الإداري لا يمكنه إصدار الغرامة التهديدية مع
الحكم في الموضوع وهو لا يلتجأ إلى استعمال هذه السلطة إلا بعد الحكم بعد أن يثبت
له امتناع الإدارة عن التنفيذ وقد قصد المشرع من وراء ذلك أن يترك فرصة للإدارة
قبل استخدام هذا الأسلوب الإكراهي ضدها. وثانيهما أنه لايمكن أن يقضى بها إلا من
طرف مجلس الدولة فقط ولم يخول القانون سلطة توقيعها لجهة قضائية غيره.
وينص الفصل الرابع من القانون الفرنسي بخصوص تصفية الغرامة التهديدية أنه
" في حالة عدم التنفيذ الكلي أو التنفيذ الناقص أو المتأخر يقوم مجلس الدولة
بتصفية وتحديد الغرامة التهديدية التي سبق له أن أ صدرها "، وتتضمن المواد من
4 إلى 6 كيفية تصفية تلك الغرامة بقولها "فيما عدا الحالة
التي يثبت فيها أن عدم تنفيذ الحكم يرجع لقوة قاهرة أو حادث فجائي فإن مجلس الدولة
عند تسويته للغرامة النهائية لا يمكنه تعديلها" وفي هاته الحالة يبقى دور
القاضي بسيطا تماما في حالة تسوية الغرامة التهديدية إذا كان قد حددها بمبلغ نهائي
وهو لا يزيد عن إجراء عملية حسابية وهو ما يعطي للغرامة التهديدية طابعها الإكراهي
والتهديدي لحث الإدارة على التنفيذ خصوصا إذا كانت محددة في مبلــغ مرتفع، وفي
هاته الحالة وبالنظر لما يترتب عن تصفيتها بالشكل الآنف الذكر من إثراء بدون سبب
قرر قانون 16 يوليوز 1980 كحل وسط في هذا الميدان من خلال الفصل 5 منه
أن لمجلس الدولة أن يقرر أن جزءا من الغرامة يعطى للمحكوم له ويمنح الباقي لصندوق
تجهيز الهيئات المحلية.
هل يجوز تحديد الغرامة التهديدية بمنطوق الحكم
أم بعد تسجيل امتناع الإدارة عن التنفيذ
هل
يشترط في تحديد الغرامة التهديدية أولا صدور حكم في مواجهة الإدارة بالقيام بعمل
أو الامتناع عنه وتسجيل امتناعها عن تنفيذه ثانية، أم يجوز تحديد تلك الغرامة
بمنطوق الحكم متى تعلق الأمر بعمل أو بالامتناع عنه لصيق بشخصية المنفذ عليه ولا
تسعف فيه وسائل التنفيذ الجبري ؟
قد
تكون الغرامة التهديدية وسيلة تابعة لامتناع الإدارة عن تنفيذ الحكم الحائز لقوة
الشيء المقضي به وكجزاء لتقاعس الإدارة عن تنفيذ حكم صادر ضدها، ومن هنا فالمعني
بالأمر الذي يصطدم الحكم الصادر ضده بامتناع الإدارة عن تنفيذه يمكنه اللجوء مجددا
للقضاء الإداري في إطار المسطرة القضائية المنصوص عليها قانونا للمطالبة بالحكم
على الإدارة الممتنعة عن التنفيذ بالغرامة التهديدية لحملها على التنفيذ بعد أن
تثبت هذا الامتناع بالوسائل القانونية لذلك فالغرامة التهديدية هنا تكون لاحقة على
الحكم الأصلي لضمان تنفيذه بعد ثبوت امتناعها أو تماطلها في التنفيذ.
لكن سار العمل القضائي
بمختلف المحاكم الإدارية ( أنظر بهذا الخصوص الأحكام الصادرة عن المحكمة الإدارية
بوجدة ـ[12]ـ
على تحديد الغرامة التهديدية في منطوق الحكم الذي أصدره وأن مجموع هاته الأحكام
صدر الأمر فيها بإيقاف الأشغال تحت طائلة غرامة تهديدية قدرها ...... عن كل يوم
تأخير عن التنفيذ.
وفي هاته الحالة لم
يقرر القاضي الإداري الغرامة التهديدية لمواجهة رفض التنفيذ الحاصل فعلا ولم ينظر
واقع عدم التنفيذ للحكم بالغرامة التهديدية بل إن الأمر يتعلق باحتمال وقوع امتناع
عن التنفيذ فالقاضي هنا يتحسب لاصطدام حكمه بمقاومة الإدارة وامتناعها عن التنفيذ.
وتفرض الغرامة التهديدية كوسيلة احتياطية وسابقة لضمان التنفيذ وهاته الوسيلة
التهديدية و الإكراهية يستعملها القاضي ليبين للإدارة ما سوف يتعرض له من جزاءات
مالية في حالة امتناعها عن التنفيذ، مؤدى ذلك، فتحديد الغرامة التهديدية بمنطوق
الحكم وبمعزل عن تسجيل الامتناع عن التنفيذ أمر جائز مادام أنه لا وجود لأي نص
يمنعه والغاية من تحديد تلك الغرامة التهديدية التي تعتبر ملازمة لمنطوق الحكم
وأحد عناصره الأساسية أنها تحذر الإدارة من بالإلتزامات المالية التي سوف تتحملها
إن هي امتنعت عن التنفيذ وهي وسيلة فعلية وذات أهمية لكونها تضمن التنفيذ بشكل
سريع وتغني عن اللجوء مجددا للقضاء للمطالبة بتحديد الغرامة التهديدية في إطار
المسطرة الإجرائية وهذه الوسيلة كما يقول : ذ. أمال المشرفي بمناسبة تعليقه على
حكم إدارية وجدة. بالملف الإستعجالي عدد 28/98 الذي حدد الغرامة التهديدية بمنطوقه
: " تضفى فعالية ملموسة على الحكم القضائي وعلى هيبة القضاء الإداري وبالتالي
يعطي مدلوله الحقيقي لمبدأ قوة الشيء المقضي به الذي يؤدي في نهاية الأمر إلى تعزيز
دافعه لدولة الحق والقانون ".
إذن نخلص مما ذكر أنه
يمكن استعمال الغرامة التهديدية كوسيلة لاحقة على التنفيذ أو كوسيلة سابقة عليه و
هاته الأخيرة تعتبر عملية وفعلية وذات أهمية كبرى.
[1] ـ قانون 13/1/1973 المعدل بقانون 24/12/1976
[2] ـ قانون
1980 المعدل بقانون30/7/1987
[3] ـ ينص الفصل 123 بمايلي " يعاقب بالحبس
والعزل على موظف عمومي استعمل سلطة وظيفته أن وقف تنفيذ الأوامر الصادرة من الحكم
منه أو أحكام القوانين واللوائح أو تأخير تحصيل الأحوال والرسوم أو وقف تنفيذ حكم
أو أمر صادر من المحكمة أو من أيبة جهة مختصة . كذلك يعااقب بالحبس والعزل كل موظف
عمومي امتنع عمدا عن تنفيذ حكم أو أمر مما ذكر
بعد مضي ثمانية أيام من إنذاره على يد محضر إذا كان تنفيذ الحكم أو الأمر
داخلا في اختصاص الموظف "
[4] قضية
العراقي ضد المجلس البلدي المتعلقة بتنفيذ القرار القاضي بإرجاع الحالة إلى ما
كانت عليه .
[5] تعليق
الدكتور ميشال روس وأمين بنعبد الله .
[6] ـ أمر استعجالي ابتدائية الرباط 1206 بتاريخ 26
/ 12 / 1985 مع م ق 4 ب 86 صفحة 242
أمر استعجالي بتاريخ 2 /12 / 91 بالملف عدد 972
/91
[7] ـ قرار المجلس الأعلى عدد 4 الصادر بتاريخ 24 /
11/ 1987 منشور بقرارات الغرفة الإدارية 1966 ـ 1970 صفحة 122
[8] ـ حكم صادر عن المحكمة الإدارية بالرباط تحت عدد
134 بتاريخ 6 / 3 / 97.
[9] ـ المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية عدد
23 أبريل ويونيو 1998.
[10] ـ حكم إدارية وجدة بالملف رقم 10 / 00 بتاريخ 11
/ 5 / 00 غير منشور وحكم بالملف 11 / 97 بتاريخ 21 / 7 /97 غير منشور .
[11] ـ الرباط 15 /11/1955 كوهين بيير ضد الدولة
المغربية قرارات محكمة الاستئناف بالرباط 15 /11/ 1955 صفحة 520 .
[12] حكم إدارية وجدة تحت عدد 11 / 97 بتاريخ 21 /7 /
1997 غير منشور
حكم عدد 01/97 بتاريخ 21 /7 / 97 حكم عدد 10 /00 بتاريخ 11 / 5 /00
الخميس سبتمبر 08, 2016 10:34 am من طرف د.خالد محمود
» "خواطر "يا حبيبتي
الجمعة أبريل 08, 2016 8:25 am من طرف د.خالد محمود
» خواطر "يا حياتي "
الجمعة أبريل 08, 2016 8:15 am من طرف د.خالد محمود
» الطريق الى الجنة
الأحد مارس 06, 2016 4:19 pm من طرف د.خالد محمود
» الحديث الاول من الأربعين النووية "الاخلاص والنية "
الأحد مارس 06, 2016 4:02 pm من طرف د.خالد محمود
» البرنامج التدريبي أكتوبر - نوفمبر - ديسمبر 2015
الأربعاء سبتمبر 16, 2015 1:04 am من طرف معهد تيب توب للتدريب
» البرنامج التدريبي أكتوبر - نوفمبر - ديسمبر 2015
الأربعاء سبتمبر 16, 2015 1:04 am من طرف معهد تيب توب للتدريب
» البرنامج التدريبي أكتوبر - نوفمبر - ديسمبر 2015
الأربعاء سبتمبر 16, 2015 1:04 am من طرف معهد تيب توب للتدريب
» البرنامج التدريبي أكتوبر - نوفمبر - ديسمبر 2015
الأربعاء سبتمبر 16, 2015 1:03 am من طرف معهد تيب توب للتدريب