مشروعات البناء والتشغيل ونقل الملكية

مشروعات البناء والتشغيل ونقل الملكية

السماتالمميزة لعقود(B O T):
ليست كل عقود ال(B O T) متماثلة بشروطها وأحكامها ومددها ومع أن بعض الحكومات قد سنّتتشريعأ خاصاً لتنظيم أحكام هذه المشروعات،وتم التنسيق على المستوى العالمي لتنظيممثل هذه العقود، فإنه ما زالت هناك فروق كبيرة بين دولة وأخرى وحتى بين مختلفالسلطات المحلية في الدولة الواحدة.مع هذا يمكن تحديد بعض السمات المشتركة بين هذهالمشاريع:
- عادة يكون هناك تداخل اتفاقيات متعددة،مترابطة فيما بينها،لتنفيذ المشروع الواحد
- تعدّد الجهات المتداخلة في المشروع ولكل منها حقوق تعاقدية ومطالب حيال الأطرافالأخرى المشاركة.
- غالباً مايتعلّق المشروع بأحد مكونات البنية التحتية التي تتولاها الدولة عادةً.ولكن ليس هناك ما يمنع أن يتعلّق المشروع بإنتاج سلعة أو تقديم خدمة مثل توريدمياه الشرب وبناء محطات كهربائية وإيصال الطاقة الى المستهلكين.
- تكون مدة الاستثمار لمدة طويلة من الزمن 30-40 سنة مما يقتضي تضمين العقودالقيام بأعمال الصيانة وكذلك التزام ضامن المشروع تسليم المشروع الى الجهةالحكومية بحالة جيدة وبعد ترميمه إذا دعت الضرورة.
- تمويل المشروع يكون عادةً مرتبطاً بشدة بالنظام الضريبي وبأوضاع السوقين النقديةوالمالية في الدولة المضيفة.
- تنفيذ الحقوق التعاقدية يكون غالباً بمواجهة المصالح الحكومية وبالتالي فإناستقلالية السلطة القضائية والتزام السلطة التنفيذية بتنفيذ القرارات القضائية شرطضروري لجذب قطاع الأعمال للمشاركة في مشروعات ال(B O T)وغالباً تكون المبالغ العقدية كبيرةً جداً بحيث أن قطاع الأعمال لا يقدم علىالدخول في هذه المشروعات إذا لم يكن مطمئناً الى سلامة الإجراءات الحكومية.
- والمشكلة الأكبر التي قد تواجه الدخول في هذه المشروعات هي في شروط حل النزاعاتفي العقود التي تشارك فيها جهات دولية.عادةً تشترط هذه الجهات حل النزاعاتبالتحكيم الدولي القائم على أساس المبادىء القانونية المطبقة في المجتمعاتالمتحضرة.بمعنى آخر فإن التحكيم قد يكون على أساس مبادىْ غرفة التجارة الدولية أومبادىء التحكيم المقررة في الأمم المتحدة(U N I S T R A L).
أهم موضوعات الخلاف في المشروعات :
تدل التجربة أن هناك الكثير من الخلافات التي تنشأ بين الشركات الضامنةللمشروعات وبين الإدارات الحكومية المشرفة عليها كما أن هناك بعض الخلافات بينالأطراف المتداخلة في المشروع الواحد.من هذه الخلافات :
- تعديل تعرفة الخدمة: يتم الاتفاق على تحديد التعرفة وقت توقيع عقد الامتياز ومع
مضي الزمن طيلة حياة المشروع تتغير معطيات كثيرة :ارتفاع الدخول,التضخم،ارتفاعتكلفة التشغيل الخ... وبالتالي يطالب ضامن المشروع بزيادة التعرفة لتغطية نفقاتهوضمان هامش ربح معقول يغطي عوائد أمواله المستثمرة سواء كانت أمواله الخاصة أمأموالاً مقترضة. وخاصة يجب تضمين التعرفة شرط التعويض على الضامن زيادة التكاليفالمرتبطة بتعديل القوانين أو بتأخر المصالح الحكومية في تسديد التزاماتها فيمواعيدها العقدية.ولعل من الضروري التنبيه الى ضرورة ربط تعديل التعرفة بمؤشراتاقتصادية مثل معدلات التضخم أو ارتفاع معدلات النمو أو زيادة أسعار التجزئة الخ...بحيث يكون هناك أساس يعتمد في تحريك التعرفة.
-الخلاف حول تأخير انجاز المشروع وتوفير الخدمة للمستهلكين: بحيث يتضمن عقدالامتياز مسؤولية واضحة للضامن عن تأخير توريد الخدمة وكذلك تحديد كيفية حسابالتعويض للضامن عن تأخير المصلحة الحكومية بتسديد الاستحقاقات في مواعيدها.
- عدم التقيد في التنفيذ بالمعايير والمواصفات المتفق عليها مما يرتب تخفيضالتعرفة أو تغريم الضامن بفروق المواصفات.
- العوامل التي قد تؤثر في الطلب مثل ظهور خدمة بديلة أو العزوف عن استخدام الخدمةالمنتجة في المشروع.
- فشل الضامن في صيانة المشروع بما قد يقصّر في عمره الانتاجي.
- المسؤولية عن الأضرار البيئية وكذلك المطالب الناشئة عن حقوق الملكية
- العجز عن توفير التمويل اللازم لتنفيذ المشروع أو لتشغيله.
في الحقيقة يصعب تحديد كل مجالات الاختلاف الذي قد ينشأ بين المصلحة الحكومية وبينالضامن للمشروع المسؤول عن تنفيذه وتشغيله بصرف النظر عن مئات أنواع الاختلافاتبين الأطراف المتشابكة في عمل المشروع مما يقتضي التفكير في أساليب الحلول لمثلهذه الاختلافات ولا بأس أن يتم تضمينها في عقد الامتياز.وفي كل الحالات فإنالتحكيم المحلي أو الدولي يبقى الملاذ الأخير لحل كل إشكال ممكن.
الأطراف في عقود (B O T):
عادة ما يكون هناك أكثر منعقد لتنفيذ مشروع واحد من مشروعات (BO T) تدور كلهافي أفق عقد أساسي موقّع بين إحدى المصالح الحكومية والمقاول الرئيسي في المشروعالمسمى بالضامن. والعقود الفرعية تتطلب من كل الأطراف المشاركة في تحمل المخاطر.والمشاركة في المخاطرة ضرورية لأن ضامن المشروع (SPONSOR)وهو المسؤول الرئيسي غالباً ما يكون إتحاد شركات (CONSORTIUM)نظراً لضخامة التمويل اللازم والمخاطر التي تحيق بتنفيذ المشروع. تأتي المبادرة فيالحصول على امتياز المشروع من الضامن أو من المصلحة الحكومية اللذين يعدانالمتعاقدين الرئيسسيين في المشروع. قد تضع المصلحة الحكومية اللمسات الأولىللمشروع فتضع التصورات والمواصفات الأولية أو على الأقل تحديد المنتج المطلوب منالمشروع خدمة كانت أو سلعة وتحدد الالتزامات في استلام هذه المنتجات أو تفسح فيالمجال أمام الضامن لتوصيل هذه المنتجات الى المستهلكين مباشرةً.وفي ضوء ذلك تضعشروط المناقصة وتتولى تقويم العروض ومن ثم تمنح العارض الرابح امتياز الاستثماروتقوم بإعداد مسودة التعاقد.أما إتحاد الشركات(الضامن) فيصمم المشروع وينفذ البنيةالهيكلية كما يموّل أعمال البناء ويستثمر المشروع ويتولى صيانته خلال مدة الامتيازوهو مسؤول عن تسليم المشروع الى المصلحة الحكومية (تنازل عن الملكية) في نهاية مدةالامتياز. وعقود(B O T) هي عقود تمويل وتنفيذ واستثمار ولكن الشقالأهم فيها هو التمويل نظراً لضخامة الأموال اللازمة للتنفيذ والاستثمار.منالصعوبات التي تواجه هذه العقود هي الضمانة التي تطلبها المؤسسات المالية التيتقدّم التمويل. ذلك لأن الممولين ينظرون الى الأرباح المتوقعة كمصدر لتسديدالأموال وبالتالي تعد ملاءة إتحاد الشركات إفتراضية مبنية على جدوى المشروع وليسعلى ملاءة الشركات الداخلة في ال (CONSORTIUM) لأن المؤسسات المقرضة،بمقتضى هذه العقود،لاتحصل على ضمانة سوى حق الرجوع على المشروع وعلى حق رجوع محدود علىالمقترضين.وأطراف العقد في هذه المشروعات من فئتين: الأطراف الرئيسة وتتمثل فيالمصلحة الحكومية المخولة قانوناً بالتعاقد(الادارة الحكومية) والضامن ((SPONSOR فالادارة الحكومية تمنح الضامن امتياز بناء المشروع واستثمارهإضافة الى تأجيره الموقع لمدة تغطي كامل فترة الاستثمار أو بيعه الموقع على أنتعاد ملكيته في نهاية المدة للإدارة. وغالباً تلتزم الادارة بشراء كل الخدمة التييوفرها المشروع أو القسم الأعظم منها بالتعرفة المتفق عليها. وهي بدورها تقومبتوزيعها على المستهلكين. لنفترض أن المؤسسة العامة للكهرباء قررت أن تعطي إنشاءمحطة توليد الى القطاع الخاص وتلتزم باستلام كل الطاقة الكهربائية المنتجة فيالمحطة بسعر اتفاقي في أحد مراكز التحويل. في هذه الحالة يقوم الضامن بتولي تنفيذالمحطة ومد الشبكة لتوصيل الطاقة الى مركز الربط مع الشبكة العامة التي تديرهاالمؤسسة العامة للكهرباء ويتم التحاسب على الطاقة المسلّمة عند نقطة الوصل. ويكونمن حق المؤسسة أن توزع هذه الطاقة بالسعر الذي تراه الى المستهلكين:أعلى أو أدنىمن سعر الشراء فيما إذا كانت الدولة ترغب في كسب أرباح أم تتحمل فروق أسعارالتوليد من أجل توزيع الطاقة مدعومةً للمستهلكين.بالطبع بعد انتهاء مدة الامتيازتعود ملكية المحطة الى المؤسسة العامة للكهرباء(الادارة الحكومية). أعتقد أنه فيحال عدم توافر مصادر مالية كافية للحكومة لبناء طاقات توليد تفي بحاجة الاقتصادالوطني المختلفة يُفضّل ألف مرة أن تلجأ الحكومة الى عقود (B O T)بما يؤمن الاستفادة من الطاقة التمويلية لدى القطاع الخاص بدلاً من انقطاعالكهرباء والحاق الأذى بالصناعة والزراعة وبمستهلكي الطاقة المنزلية.إن في ذلكمكسباً لجميع الأطراف إذا أُحسن إجراء الدراسات وأُمكن تنفيذ المشروع بما يوفرربحاً مقبولاً للقطاع الخاص وتأميناً مستقراً للطاقة بأسعار معتدلة. وكذلك الأمرفيما يتعلّق بتوفير مياه الشرب أو حتى مياه السقاية على مبدأ(BOT)
لنأخذ على سبيل المثال تأمين مياه الشرب الى مدينة دمشق.من المعروف أن مصادرالمياه في دمشق محدودة وهناك خطر عدم كفايتها لسد إحتياجات الاستهلاك المنزلي فيالقريب وبالتالي يجب التفكير بإيصال المياه الى دمشق من مصدر قد يكون بعيداًوتكلفة بناء المشروع عالية جداً. والحل يكون إما بتولي الدولة جر المياه من المصدرالبعيد أو اللجوء حتى الى تحلية مياه البحر وجرّها من الساحل الى دمشق وهذاالمشروع قد يحتاج الى عشرات المليارات ستُضطّر الدولة الى إقتطاعها من مخصصاتمشاريع أخرى تعود منفعتها على مجمل الاقتصاد الوطني من أجل توفير خدمة تقتصرمنفعتها على ساكني دمشق والفاعليات الاقتصادية فيها.وهكذا يتحمّل المكلّفون من كلسورية ضرائب إضافية لتوفير خدمة الى سكان دمشق!! أليس من الأفضل والأكثر عدالةً أنيعطى امتياز جر المياه الى دمشق واستثمار المشروع لمدة من الزمن تفي باسترداد رأسالمال المستثمر في المشروع والعوائد العادلة لأصحابه؟ ألم تُجر مياه نبع الفيجةالى دمشق من قبل شركة وما زالت قواعد الاستثمار مطبقة حتى الآن من قبل مؤسسة مياهعين الفيجة بعد إنهاء عقد الاستثمار مع الشركة الأصلية! ألا نلاحظ أن المشتركينالقدامى بمياه عين الفيجة لا يزالون يتمتعون باستهلاك كمية من المياه دون مقابللقاء شرائهم أسهم أو حصة في المشروع( ربع أو نصف متر الخ..). بالطبع مثل هذا الأمريمكن أن يطبّق على مشروعات المياه أو الكهرباء من قبل السلطات المحلية في أي منطقةوفقاً لظروفها الخاصة.
دون الدخول في تفاصيل كثيرة, فإن الأطراف الثانوية المتدخلة في المشروع قد تكونكثيرة تبعاً لحجم المشروع وطبيعة الخدمة أو السلعة التي ينتجها وطريقةتوزيعها،ولكن غالباً تكون هذه الأطراف:
- متعهد البناء ويفضّل أن يكون من الشركات ذات الشهرة والملاءة المالية بحيث يشكّلضمانةً للممولين.
- متعهد التشغيل والصيانة ويتولى بعد بناء المشروع تشغيل المشروع وصيانته والاشرافعى توزيع مخرجاته وقبض أثمانها لحساب الضامن.
- المموّل ويكون عادة مجموعة مصارف قادرة على تأمين المبالغ لاقراضها للضامن.وعادة يطلب الممول ضمانة على المشروع من الدرجة الأولى.
- مجهزو المال: من الضروري أن يكون المستثمرون في مشاريع((BOTقادرين على تنفيذ التزاماتهم في توريد الأموال للمشروع. تفيد التجربة التاريخية أنهناك فئتين أثبتتا قدرتهما في هذا المجال وهما شركات التأمين وصناديقالتقاعد(التأمين والمعاشات،التأمينات الاجتماعية،صناديق تقاعد المنظماتالمهنيةالخ..)، التي تسعى لتشغيل أموالها من أجل زيادة العائدات الىمنتسبيها،إضافةً الى شركات التأمين. مؤخراً اتخذت الحكومة توجهاً لتحرير أموال هذهالجهات وتركها بتصرف المؤسسات وسوف تجد هذه المؤسسات نفسها ملزمة بالبحث عن مجالاتاستثمارية لهذه الأموال مما قد يفسح في المجال لتحريك مشاريع((BOTفي سورية. إن تجارب الدول التي سبقتنا في هذا المجال غنية ومتنوعة يمكننا الافادةمنها في مختلف الاتجاهات : تقنية إجراء الجدوى الاقتصادية للمشاريع حسب نوعيةالخدمة أو المنتج، طريقة إجراء الحسابات والتوزيع في المشروع، البنية التنظيمية فيالمشروع ،كيفية إعداد العقود واجراءات إعادة الملكية الى الادارة الحكومية والشروطالواجب التقيّد بها لاتمام عملية التسليم.وفي العالم تجربة واسعة في هذا المجال.
شروط نجاح مشروعات ((BOT:
لعل أهم شروط نجاح هذهالمشروعات يكمن في تفهّم السلطات الحكومية وتعاونها
فالتعاون الحكومي شرط حاسم لنجاح المشروعات الكبيرة.إن إنجاز هذه المشروعات يتطلبالسرعة في تأمين الحصول على الموافقات للسماح بأعمال البناء والتشغيل،في تأمينتسهيل أعمال المصلحة الحكومية التي تحتكر شراء الخدمة من المشروع وتمكينها منالوفاء بالتزاماتها المالية. والشرط الآخر لاقناع القطاع الخاص بمختلفأنشطته،شركات البناء،مؤسسات التمويل،شركات التشغيل الخ... هو الشفافية في عملالمؤسسات الحكومية إضافة الى إصلاح القضاء بحيث يأمن المشاركون في المشروعات علىإمكان تأمين حقوقهم قِبَلَ الدولة أمام القضاء المختص،وكذلك الأمر
فيما يتعلّق بالاصلاح الاداري وتجاوز عقبة الروتين الحكومي. في مجال مشاريع ((BOTيتبدّى أكثر ما يمكن جُبن رأس المال.ولا يقل أهمية عن هذه الشروط إصدار قوانينواضحة ترتّب الحقوق المتبادلة بين الادارات الحكومية والاتحادات الضامنة التيتتولى تنفيذ المشاريع.فقد طورت الصين الاشتراكية الكثير من قوانينها بما يتلاءم معمتطلبات مشاريع( (BOT. لقد بدأت الصين بإصدار تشريع يسمح للقطاعالخاص بالمشاركة في مشروعات البنية التحتية(Private Participation in Infrastructure ) ومن ثم انطلقت في تكليف المصالح الحكوميةبالترويج لمشروعات البناء،التشغيل والتنازل.إن اللجوء الى تقنية (BOT)يحتاج الى مسيرة من الانفتاح الذهني،والاصلاحات الاقتصادية والادارية كما يحتاجالى حملات تسويق وتوعية، كما تؤكد تجربة الدول التي سبقتنا في هذا المجال.
لمحة عن تاريخ تجارب ((BOT
لقد أشرنا الى أن تقنيةتنفيذ المشروعات على نموذج (BOT) ليست قديمة العهد ولكنها بدأت تأخذ أبعاداًواسعة بسبب عجز الدولة عن الاستمرار بدور الدولة الأبوية والتوسع الكبير فيالتزاماتها الاجتماعية والاقتصادية،يضاف الى ذلك عاملان مهمان الأول يتعلّق بفشلآلية السوق في توجيه الاستثمارات نحو البنية التحتية والتراجع الاقتصادي الذي حدثفي السبعينات من القرن العشرين المنصرم.فلا قدرة الدولة على الرعاية بقيت علىحالها ولا كبار المتعهدين من الشركات استطاعوا المحافظة على حجوم أعمالهم بسبب نقصالأموال اللازمة لبناء مشروعات البنية التحتية الضرورية لخدمة التوسع في النشاطالاقتصادي. وهكذا توافقت حاجة الدولة لمساهمة القطاع الخاص في بناء البنية التحتيةوحاجة قطاع الأعمال لإيجاد مجالات عمل تكفي لتشغيل طاقتهم الكامنة.وكان توافر هذهالشروط السبب الرئيس في اللجوء الى هذه التقنية في أوقات متباينة بين دولة وأخرى
ففي الولايات المتحدة الأمريكية انطلقت مشروعات ال((BOTفي أواخر سبعينات القرن العشرين وكذلك في المملكة المتحدة بعد إصدار تشريعات تحفزاستثمارات القطاع الخاص في مشاريع البنية التحتية لإدخال القطاع الخاص في خدماتالقطاع العام وخاصة بعد موجة التأميم في البلدين والتوجّه الى تعميق آلية اقتصادالسوق .
أما في الدول الأسيوية بدأ تنفيذ مشروعات ال(BOT)ببطء بسبب تعقيدات ترويج هذه المشروعات والاعتماد أكثر في تنفيذها من قبل الحكوماتوفقط بعد أزمة النمور الأسيوية أصبحت رغبة القطاع الخاص في تنفيذ المشروعاتبأسلوب((BOT ملموسة وخاصة بمشاركة رؤوس الأموال المهاجرة والأجنبية بعد أنتقلصت قدرة الحكومات على تمويل المشروعات.تُعد فترة1995-1998 الفترة الذهبية التينشط فيها تنفيذ مشروعات ال(BOT) في كلٍ من سنغافورة،كورية الجنوبية،تايوان، اندونيسية،ماليزية،تايلاند،الصين الشعبية،هونغ كونغ والفيليبين وخاصة فيمجالات الطرق ومياه الشرب والطاقة،الأنشطة ذات الكثافة الرأسمالية العالية التيتحتاج الى رؤوس أموال ضخمة. وفي السنوات الأخيرة نشطت هذه المشروعات في الفييتنام
ومما تجدر الاشارة اليه أن اليابان، بسبب فوائضها الاقتصادية وقدرة الدولةالتمويلية، لم تلجأ الى بناء المشروعات بأسلوب ((BOTفوق أراضيها ولكن الشركات اليابانية ساهمت بكثافة في بناء هذه المشروعات في بلدانجنوب شرق أسية وسيلةً لتشغيل فوائض أموالها وزيادة عائديتها. وتُعد الصين الشعبيةالاشتراكية رائدةً في استقبال مشروعات ال(BOT) فقد اجتذبتالصين خلال أعوام 1995-1998 فقط حوالي 20 مليار دولار أمريكي لتنفيذ المشروعات كانمنها 18 مليار في قطاعي الطاقة والنقل. وتسعى الصين الى جذب استثمارات واسعةلتحسين بنيتها التحتية في الاتصالات وفي الطرقات المخصصة للشحن، حمايةالبيئة،المرافىء،توريد مياه الشرب،توليد ونقل الكهرباء،الصحة والمطارات الدولية.
في سورية تُعد تجربة الهاتف الخلوي مع شركتي سيريتل وأريبا شكلاً من مشروعات ال(BOT)مع تقاسم العائدات لأن الشركتين استفادتا من بنية وتجهيزات المؤسسة العامةللاتصالات.وبنهاية مدة امتيازهما يمكن التوسّع بهذه الطريقة بأجراء مناقصة محليةأو دولية للتوسع في تقديم خدمة الهاتف الخلوي. كما يمكن الترويج لبناء مطاراتدولية في بعض المدن السورية وكذلك بناء مرفأ المواد الملوّثة على الساحل السوريالذي مازال قيد المناقشة منذ عشرين عاماً. وبناء هذا المرفأ سوف يقلل من التلوّثالبيئي ويحسّن الطاقات التصديرية للفوسفات وفحم الكوك وكذلك استيراد الكثير منالمواد دوغما ما يخفف من تكلفة المواد المستوردة أيضاً. بعد انخفاض الانتاج النفطيوتدني مساهمته في موارد الخزينة بالاضافة الى السير باقتصاد السوق الاجتماعي الذييرتب على الدولة زيادة الانفاق على الخدمات وتغطية متطلبات شبكات الحمايةالاجتماعية لا بد من التفكير بجدية في اعتماد مبدأ البناء والتشغيل ونقل الملكيةوسيلةً فعّالة للتوسع في متطلبات البنية التحتية لتوفير الخدمات الضرورية لتنشيطالنمو الاقتصادي ورفع سوية الخدمات للمواطنين. ولكن الأمر لا يتوقّف فقط على رغبةالحكومة في اللجوء الى تقنية ال(BOT) وانما يتعداها الى قيام شركات كبرى فيسورية تستطيع تأدية دور الاتحادات الضامنة فتقوم بتجميع مصادر التمويل وتقبلالمخاطرة وتوزيع العوائد كما المخاطرة على الأطراف المشاركة في المشروعات.خاصة وانالكثير من المصارف الخاصة وشركات التأمين قد بدأت أنشطتها وكلها تقريباً شركاتمساهمة تسعى لزيادة عائدات أسهمها ورفع رسملتها في سوق الأوراق المالية المتوقّعأن ترى النور قريباً.وكذلك فإن صناديق التقاعد سيتوافر لها فوائض مالية كبيرةتحتاج الى مجالات لتشغيلها.
إذاً كل الشروط اللازمة لإنطلاق العمل بتقنية مشروعات ال(BOT)قد توافرت أو إنها في طريقها الى التوافر والمطلوب فقط تطوير ذّهنية الحكومةبالانفتاح على النمط الجديد في تنفيذ المشروعات وكذلك تغيير ذهنية قطاع الأعمال منالتمسّك بالمشروعات العائلية الى الانتقال الى الشركات الكبرى بل الى التفكيرببناء الأمبراطوريات الاقتصادية.قبل ثلاثين عاماً لم يكن في كل النمور الأسيويةشركة واحدة من المتعددة الجنسيات واليوم تعد هذه الشركات بالعشرات وليس هناك مايمنع أن يتحوّل بعض الشركات السورية الى هذا النموذج. إن ظهور بعض الشركات القابضةيمثّل بارقة أمل ليحتل قطاع الأعمال في سورية المكانة التي تتناسب وقدرات الشعبالسوري على التطور والتقدم.

منقول